Significado de «burocracia»

f. Influencia excesiva de los empleados públicos en los negocios del Estado.

Clase social de los empleados públicos.

Voz híbrida (del francés bureau, oficina, escritorio, y el griego kratos, poder) con que se designa el conjunto de individuos que desempeñan los diversos puestos de la Administración pública y, peyorativamente, la influencia excesiva de los empleados públicos en los negocios del Estado. Acuñada al parecer por el economista francés Vincent de Gournay en el siglo xviii y acogida favorablemente por el autor alemán Grimm, halló fácil difusión por su analogía con otros términos políticos como aristocracia, democracia y teocracia.


Por su fenomenal desarrollo, la importancia de sus funciones y su participación en la vida política, la burocracia constituye uno de los fenómenos más interesantes del Estado moderno, fenómeno que, a pesar de que algunos autores le niegan un valor positivo por considerarlo una rémora en la vida de los pueblos con su innecesario papeleo y el elevadísimo coste de su mantenimiento, no puede ser eludido en una consideración medianamente atenta de la actual realidad sociológica. Lo cierto es que los grandes complejos mercantiles e industriales de la era moderna hubieran sido imposibles sin el otro complejo de la «revolución administrativa» que siguió a la Revolución Industrial.


Aunque el fenómeno apunta en las civilizaciones antiguas, no puede hablarse de burocracia, en un sentido propio, hasta la Edad Moderna, en que aparece como resultado de una evolución que la ha convertido, en opinión de muchos autores, en la medula o el meollo de los Estados contemporáneos. En Roma existió una burocracia vigorosamente desarrollada con señalado papel en la expansión del Imperio, a cuyo derrumbamiento se le acusa de haber contribuido con su corrupción intrínseca. La organización feudal de la Edad Media se caracterizó por la ausencia de un sistema democrático, ausencia a la que suele achacarse gran parte de su escasa eficacias-política. La Iglesia, que fue la única organización medieval que contó con una verdadera burocracia, fue también la única que logró mantener un esplendor y poderío inalterables a lo largo de toda la Edad Media. El nacimiento de la burocracia política se sitúa inequívocamente con la aparición del Estado moderno, que, a través de la institución monárquica, va realizando una centralización de los poderes anteriormente dispersos. El Estado moderno, al reducir la nobleza feudal a la condición de cortesana, constituye en torno al monarca una cohorte a la que se asignan funciones diversas. Las exigencias financieras, la organización y mantenimiento de un ejército permanente, la asunción de fines por el Estado obligan a éste a destinar individuos a su servicio, gentes que, poseedoras de una determinada capacidad y especialización, van adquiriendo cada vez mayor relieve. Así surge la nobleza de toga frente a la nobleza de sangre. Los grandes impulsores de la burocracia son, en el siglo xviii, Federico II de Prusia, el francés Colbert y otros ministros del absolutismo. El siglo xix y singularmente el xx han significado su apogeo.


La asunción de múltiples fines por el Estado ha complicado extraordinariamente la maquinaria administrativa. La razón de ello radica en la misma naturaleza, y función social de los gobiernos. Uno de sus objetivos fundamentales consiste en regular las relaciones entre los miembros, tanto individuos como grupos, de la sociedad, en imponer el cumplimiento de sus obligaciones mutuas, en mantener los intereses generales frente a los particulares y en limitar los abusos de poder de individuos y grupos. Esta multiplicación de tareas, proporcional a la creciente complejidad de los grupos sociales, ha imprimido un fabuloso crecimiento a la burocracia. Interesantes son a este respecto los cálculos realizados por Finer en Inglaterra, Francia y Alemania, donde, en el periodo 1841-1928, se produjeron respectivamente los siguientes aumentos en la población y el número de funcionarios: 20 % frente a 1000 %, 250 % frente a 6000 % y 250 % frente a 2000 %. Ello hace pensar que en el desarrollo de la burocracia influyen, más que el aumento demográfico estrictamente considerado, otros factores propios de las sociedades modernas: las tendencias socialistas o socializantes, el carácter industrial de los grupos contemporáneos, el intervencionismo estatal y otros como la planificación, etc. En definitiva parece indudable el hecho de que a un crecimiento aritmético de la población corresponde un aumento geométrico de la burocracia. Este crecimiento y el hecho de poseer en sus manos la ejecución de los planes y mandatos del Estado obligan a reflexionar muy seriamente sobre los problemas —principalmente el económico— que la burocracia plantea en los Estados modernos.


Los procedimientos de selección de la burocracia alcanzan un interés extraordinario. Es indudable que la eficacia de la labor administrativa depende de que el personal que la realiza esté debidamente preparado. Unas veces ha imperado el sistema del despojo —el Spoils System norteamericano—, que implica el nombramiento de funcionarios en favor de los correligionarios del partido triunfante. Sin embargo, tanto en Norteamérica como en la casi totalidad de los Estados modernos la burocracia se ha profesionalizado. Esta profesionalización ha ido unida a una neutralidad política de la burocracia. No es la profesión de una determinada ideología política la que determina el acceso a los puestos de la Administración, sino la posesión de títulos y aptitudes. Esto ha traído consigo un perfeccionamiento de la actividad burocrática porque ha hecho al burócrata independiente de la política. Modernamente se observa, sin embargo, un giro en el sentido de considerar que, siendo la burocracia fundamento de la acción estatal, no puede ni debe permanecer neutral ante la actitud ideológica del Estado. En Estados democráticos como Francia y Estados Unidos se han adoptado medidas a este respecto. Norteamérica, singularmente, dispuso una depuración del personal burocrático encaminada a la expulsión de los que profesaban ideas comunistas o nazis. En los países situados tras el telón de acero la burocracia está totalmente identificada con la ideología comunista y la participación en ésta es condición indispensable para el acceso a los cuadros administrativos.


La moderna especialización y la complejidad de las funciones asumidas por el Estado han acentuado la necesidad de la adecuada preparación de los funcionarios. Junto a la burocracia tradicional de formación humanista y jurídica se incrementan cada día más los cuadros burocráticos de técnicos y especialistas, requeridos por las exigencias de los problemas que ha de afrontar el Estado. El hecho de que los miembros de la burocracia hayan logrado una capacitación muy notable y el de que las decisiones políticas precisan, en gran parte, ir precedidas de una preparación y un estudio que a la burocracia corresponde hacen que el predominio de ésta sea intenso. A ello alude Burham con su «managerial revolution»: la ocupación de los puestos del Estado por los «managers» o directores técnicos y el desplazamiento de otros tipos tradicionales en las filas de la burocracia.


El autor español Carro atribuye a la burocracia las siguientes notas: 1) jerarquía funcional, que se manifiesta en un sentido como subordinación y en el otro como supremacía; los superiores pueden dar órdenes y fiscalizar la acción de los inferiores mediante los recursos establecidos; 2) carácter profesional, dado que sus miembros son nombrados y no elegidos; los funcionarios lo son por sus aptitudes en determinada materia y no por dotes humanas que puedan exhibir ante el cuerpo electoral. La profesionalización de la burocracia le permite inspirarse en criterios de eficacia y rendimiento que han probado su éxito en la empresa privada; 3) continuidad del cargo, que da a la burocracia un carácter de perpetuidad a través de las revoluciones. En algunos países esta permanencia de la burocracia es uno de los factores que explica la continuidad de la acción administrativa en épocas de inestabilidad política; 4) constitución de estamento social diferenciado, investido como está de honores, derechos y deberes de los que carecen el resto de los ciudadanos. Este último carácter es negado por algunos autores toda vez que las diferencias existentes entre los distintos grados de la jerarquía burocrática hacen que sus miembros pertenezcan a muy diversas clases o situaciones sociales. Ello no obsta para que exista una cierta afinidad entre todos sus miembros, más o menos difusa y a veces muy discutible, pues no es infrecuente el antagonismo entre cuerpos o grupos de funcionarios. De cualquier manera la burocracia es una de las realidades de los Estados modernos y, pese a que su denominación tenga mucho de irónico y despectivo, su necesidad y competencia son innegables. Véase Industrial, Organización.